是誰當年力主200海里經濟專屬區?◎何清漣/VOA 07-22-2016

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這次中菲南海仲裁案結果的頒布,雖然並未改變南海局勢,但中國卻大失形象分。中國方面有不少文章分析「菲律賓南海仲裁案由何而來」,都只模糊地提到「菲律賓執意單方面提起南海仲裁案,實質目的是通過仲裁這種手段將其非法侵佔的中國南沙島礁據為己有,從法律上否定中國的領土主權和海洋權益」,但對引起這次仲裁的黃岩島衝突卻避而不談。

諱莫如深自有原因。200海里經濟專屬區這個坑原本是中國政府當年自己挖的。

黃岩島歸屬菲律賓,原本是中國賦權

黃岩島是南中國海的中沙群島漲潮時唯一露出水面的島礁,該島距西沙群島約340海里,離海南島約500海里,距菲律賓蘇比克港約100海里;歐美人稱其為「斯卡伯勒淺灘(Scarborough Shoal)」,1950年代駐菲蘇比克灣的美國軍隊將黃岩島開闢成為靶場,1980年後菲律賓政府將黃岩島劃在其200海里專屬經濟區內。如果想看黃岩島實況,CCTV系列片《南海紀行》第三集重點介紹了該島狀況。

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中國對黃岩島的領土主權要求源自「先發現」,1977-1978年,中國科學院南海海洋研究所科研隊兩度登島進行考察。1990年3月31日,中國在黃岩島上安置了主權標誌。

2012年中國眾多漁船進入該島海域,成功將菲律賓軍隊驅退,從此黃岩島歸中國事實控制。

但是,按照中國參與制訂的《聯合國海洋法公約》,菲律賓有權將其劃歸該國經濟專屬區,而中國的先發現權與「自古以來」卻不被承認。

歷史有時候會嘲笑人類:某個族群或國家現在面臨的坑,其實是自己當年挖的,因為歷經十年馬拉松討論後出爐的《聯合國海洋法公約》,其中最重要的200海里經濟專屬區劃分,乃是中國當年加入聯合國之後,以發展中國家領袖身份高調反霸權主義取得的一項重要成果。

《聯合國海洋法公約》制訂之時未考慮南海問題

自1973年開始,聯合國曾召開三次海洋法會議,並於1982年第三次會議決議通過《海洋法公約》,其時正逢中國初入聯合國,急欲一展發展中國家領袖的大國鋒芒。

新華社旗下的《瞭望東方週刊》於2012年12月刊發一篇《我國參與聯合國海洋法公約談判始末》,文中介紹:第三次聯合國海洋法會議全部共11期,中國由一位國務院領導牽頭,成立了中央層面的談判領導小組,外交部、國家地質局以及當時歸屬國家地質局的國家海洋局、海軍等單位聯合組成中國代表團,參加第三次聯合國海洋法會議。

整個會議期間,中國與日本之間就大陸架劃界有過正面爭論,但如今成為東南亞國家衝突的南海問題,在當時卻未成為會議熱點。據中國代表陳德恭回憶,「比如『九段線』問題,現在很多人認為它與公約的內容衝突,但當時沒有什麼國家提出過這個問題,也沒有反對意見,甚至還有東南亞國家表示支持。」與南海有關的事情只有1974年第二期會議上,南越代表就西沙、南沙群島有過主權主張的發言,中國代表柴樹藩用「完全是顛倒黑白的無恥讕言」加以駁斥。當時中國關注的重點就是關於200海里經濟專屬區的劃分。

如今中國主張有領土主權的黃岩島,距菲律賓蘇比克港卻只有約100海里,按《海洋法公約》,該島就在菲律賓的經濟專屬區之內。按道理說,黃岩島的存在,中方代表團成員當初應該都知道。

有件往事今天的中國年輕人不知道,但1980年代 已經成年的中國人不會忘記,菲律賓總統馬科斯及他那風情萬種的夫人是「中國人民的好朋友」,毛澤東的座上賓。這位總統1965年-1986年在任,其時正逢中國在《聯合國海洋法公約》上反霸權(1973-1982年)。按照中共外交慣例,當然不會與這位好朋友去計較什麼領土,這類故事太多了,比如毛澤東一聲命令就送了白龍尾島給號稱「同志加兄弟」的越南(1957年),平白將十一段線抹去了兩段,成了九段。

200海裡:是中國帶頭反霸權主義的成果

當時制訂《海洋法公約》時,對於領海寬度有3海里到200海里12種主張,但中國卻力主200海里經濟專屬區的劃分規則。為什麼中國獨獨鍾情這一主張?《談判始末》一文寫得非常清楚,當時新入聯合國的中國是抱著反霸權主義、為發展中國家爭取利益的態度去參會的。對於專屬經濟區的爭執,成為中國為代表的反霸權主義的關鍵一役,因為「海洋大國認為它應該是公海的一部分,並一度希望用200海里經濟區的『優先權』取代發展中沿海國對專屬經濟區的『主權權利』」。

據中國代表團的幾位成員回憶,在發展中國家內部,分為沿海國、內陸國和群島國家,以及海岸線短、面臨窄海的地理不利國家等不同群體。在當時的200海里經濟專屬區劃分上,中國是這一主張的堅決支持者,特別是對漁業的保護。中國代表團曾主張在公約中明確規定:沿海國在專屬經濟區內有權管制外國軍事活動和軍事設施,從而保證其漁業和海底勘測活動的安全。在1986年《漁業法》、1998年《專屬經濟區和大陸架》等相關法律中,中國政府強調了捍衛專屬經濟區內漁業資源的態度,同時也表示尊重他國在自己專屬經濟區的權利。所有這些,都成為今天中國與菲律賓等鄰國海域衝突中,對中國方面不利的國際法律規定,因為黃岩島離中國的任何一個主權島嶼的距離,都遠比菲律賓蘇比克港口的100海里要遠得多。

中國代表自稱當年參會時考慮不夠長遠

中國之所以要堅決支持200海里,則完全是基於當時的利益考量。中國代表團成員陳德恭在《聯合國海洋法公約》相關法律制定中扮演了重要角色,他向記者解釋說:「那時候,中國的漁業水平還不足以開發近海資源。……中國漁民從事大規模遠洋捕撈是十幾年之後的事。」

曾先後擔任代表團副團長、團長的凌青在其回憶錄《從延安到聯合國:凌青外交生涯》中談到,由於中國堅持支持200海里的主張,會上曾有一個小的發達國家給他一份材料,詳細計算了建立200海里經濟區後各國的利益分配,得利最多的是美、蘇、日、英等海洋大國以及海岸線長的發展中國家。這個小國是想提醒中國不要那樣無條件而且強烈地支持200海里。但凌青說,當時支持200海里海洋權同反霸權相關聯。那時中國與拉美國家建交,都對這一問題明確表態,「我自己也覺得支持是天經地義的事。」

凌青還談到,當時,中國在這個問題上處於兩難境地。如果支持200海里經濟專屬區,有損中國在東海、黃海的利益;如果不支持,不僅得罪不少發展中國家,也傷及不少經濟利益。但現在看來,只強調200海里經濟區具有反對超級大國霸權的一面,「同時也是各國對海洋資源佔有權進行重新分配的一面。我們的認識顯然不夠全面」。

事到如今,承認「認識不夠全面」已經無濟於事,況且這些事情並非外交代表團的責任。從1973年到1982年這十年,中國主管外事工作的主要是周恩來與鄧小平。周恩來是個小心謹慎之人,他對代表團的指示當然是以滿足毛爭當世界領袖的願望為優先考量,帶領發展中國家反霸權遠比區區小島重要。1982年簽約之時,鄧小平也想不到今後中國會有「崛起」的一天,更想不到中國會與東南亞地區的眾多「兄弟國家」陸續反目。

今天的國際秩序是美國在二戰之後主導建構並加以維護,奉行道義原則成為主流,因此,弱勢國家可以依靠條約體系講道理,獲得一定程度的保護。但是,中國卻是一個信奉實力原則的國度,弱勢時會奉行「韜光養晦」策略,利用規則來保護自身利益;一旦認為自身變得強大,中國就希望改寫規則,比如從2011年開始,將外交原則「融入國際社會」變成了「主導國際規則的制訂」。《聯合國海洋公約》就是中國處於弱勢之時,在發展中國家的支持下,為兄弟國家爭取利益,與西方國家談判妥協折衝的產物。當中國「崛起」之後,認為國際間實力對比發生變化,就開始對國際秩序發起衝擊,所謂「規則」之類,在中國政府眼中,是用得著就是規則,用不著時可以擱置不問,與其對待本國法律的態度如出一轍。

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